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摘要

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開(kāi)資金的支持。自2004年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后，我國(guó)農(nóng)村基層組織的資金收入主要來(lái)源于中央和上級(jí)撥款以及自身經(jīng)營(yíng)性收入。但是，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性收入的占55.5%，僅有25%左右的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性年收入高于5萬(wàn)元[1]。

在當(dāng)前階段，為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及數(shù)億農(nóng)民的生存發(fā)展，需要加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度促進(jìn)鄉(xiāng)村振興；另一方面，為加速城市化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，在未來(lái)一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)家的人財(cái)物資源仍將主要投向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)[2,3]。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施必須激活廣大農(nóng)村地區(qū)的自我“造血”功能[4,5]。

蔣省三和劉守英[6]指出，土地財(cái)政是地方政府發(fā)展的主要資金來(lái)源，其中，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，平均30%來(lái)源于土地出讓金收入，60%～70%來(lái)源于土地抵押的融資。農(nóng)用耕地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這“三塊地”是當(dāng)前農(nóng)村最主要的資產(chǎn)。農(nóng)村耕地承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重要責(zé)任，有著嚴(yán)格的保護(hù)制度。因此，只有宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地具有一定的開(kāi)發(fā)潛力。那么，在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，在大量農(nóng)村居民向城市遷移的背景下，農(nóng)村基層組織能否通過(guò)整理宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，盤(pán)活這兩塊沉睡的資產(chǎn)，為鄉(xiāng)村振興提供資金保證呢？

據(jù)《2018中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年底，我國(guó)擁有農(nóng)村建設(shè)用地340585.50平方千米，其中近三分之一處于閑置狀態(tài)[3,7]。因此，在保證糧食安全和國(guó)家安全的前提下，將農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)變“資本”將有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。2015年，正式啟動(dòng)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn),宅基地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是兩項(xiàng)重要試點(diǎn)內(nèi)容。

起初，一個(gè)地區(qū)只負(fù)責(zé)開(kāi)展一項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，其中，開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)和宅基地制度改革試點(diǎn)的地區(qū)各15個(gè)。2016年9月，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)擴(kuò)大到33個(gè)地區(qū)。2017年11月，宅基地制度改革試點(diǎn)也在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)全面鋪開(kāi)[7]。2019年，通過(guò)《土地管理法》修正案，進(jìn)一步破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙。緊接著，2020年，明確提出推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地改革過(guò)程中有一系列問(wèn)題需要回答。例如，多占和閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地如何整理，有哪些整理方式可供借鑒？整理后的農(nóng)村集體建設(shè)用地如何進(jìn)行盤(pán)活，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變資金？在現(xiàn)行規(guī)章制度下，宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的盤(pán)活方式有何不同？農(nóng)村建設(shè)用地盤(pán)活之后取得的收益如何在國(guó)家、集體和集體成員之間進(jìn)行分配？

厘清這些問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革具有重要啟示。因此，本文基于全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的改革實(shí)踐，嘗試對(duì)改革過(guò)程中所涉及的土地整理、盤(pán)活以及收益分配進(jìn)行全面分析，剖析改革過(guò)程中存在的共性問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議，以期為全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度深化改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和理論支撐。

政策背景與文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)村建設(shè)用地[9]。宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其成員提供的住房用地。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度起源于1956年成立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級(jí)合作社。1962年通過(guò)的有關(guān)條例規(guī)定：農(nóng)村宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)，宅基地上的房屋歸社員所有，社員租售農(nóng)房后，宅基地的使用權(quán)隨房屋的出讓發(fā)生轉(zhuǎn)移。隨著1980年代農(nóng)村改革取得突破性成果，農(nóng)村出現(xiàn)了建房熱現(xiàn)象，農(nóng)村建房占用了大量耕地。因此，中央發(fā)文重申分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，嚴(yán)禁租售和違法轉(zhuǎn)讓宅基地[10]。

2019年，我國(guó)第四次修訂《土地管理法》，對(duì)現(xiàn)行的“一戶一宅”制度內(nèi)涵進(jìn)行了豐富。一方面鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的村民自愿有償退出宅基地，另一方面對(duì)不能保障“一戶一宅”的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，鼓勵(lì)采取建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等多種途徑保障農(nóng)民的居住權(quán)[10,11]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是由農(nóng)村集體租賃給企業(yè)或者個(gè)人用來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的土地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要包括農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的閑置校舍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、集體工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地（農(nóng)副產(chǎn)品加工廠、農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)、集體倉(cāng)儲(chǔ)等）、集體商服綜合用地（農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村賓館、小作坊、集體商鋪等）。

二十世紀(jì)八十年代，隨著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，部分耕地被用來(lái)建設(shè)廠房，發(fā)展工業(yè)。1986年頒布的《土地管理法》對(duì)這部分已經(jīng)轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的事實(shí)進(jìn)行了認(rèn)定。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量“空心村”，宅基地閑置、面積超占、一戶多宅等問(wèn)題突出，農(nóng)村宅基地的低效利用也加劇了城市化進(jìn)程中耕地保護(hù)的壓力[12]。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歇業(yè)、停產(chǎn)、倒閉導(dǎo)致的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地荒廢、閑置等現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，在保證糧食安全和國(guó)家安全的前提下，將農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)變“資本”將有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

目前，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者和實(shí)踐工作者已經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地改革進(jìn)程中各試點(diǎn)地區(qū)的做法和存在的困難與挑戰(zhàn)開(kāi)展了部分研究。閔師等[13]對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展歷程與模式進(jìn)行梳理，并基于9省156個(gè)村的調(diào)研數(shù)據(jù)實(shí)證分析認(rèn)為資產(chǎn)評(píng)估、成員界定、股權(quán)分配和產(chǎn)權(quán)制度安排是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵。曾旭輝和郭曉明[14]基于江西省余江縣與四川省瀘縣宅基地制度的改革實(shí)踐，分析了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的困境，并得出以宅基地“三權(quán)分置”為主導(dǎo)實(shí)行宅基地退出補(bǔ)償是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的實(shí)現(xiàn)路徑。

余永和[15]總結(jié)了“土地收儲(chǔ)+以地養(yǎng)老”的平羅經(jīng)驗(yàn)，“貨幣補(bǔ)償+住房?jī)?yōu)惠”的余江樣板以及從城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚到“集地券”的義烏智慧，并且認(rèn)為完善宅基地“三權(quán)分置”框架下退出機(jī)制以及健全農(nóng)民社會(huì)保障制度至關(guān)重要。邱宗江[16]對(duì)農(nóng)村宅基地盤(pán)活方式，尤其是如何推進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了分析。陸劍和陳振濤[17]從入市主體、入市范圍以及入市收益分配三個(gè)方面討論了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的實(shí)踐情況，并從法律的視角闡述了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的困境與出路。

何芳等[18]對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，認(rèn)為調(diào)節(jié)金比例設(shè)定需因地制宜、充分考慮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況。易小燕等[19]運(yùn)用Shapley值法對(duì)農(nóng)村宅基地置換過(guò)程中的收益分配方式進(jìn)行測(cè)算，認(rèn)為收益分配要平衡收益主體之間的利益。整理、盤(pán)活以及收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地改革過(guò)程中的三大環(huán)節(jié)。建設(shè)用地整理過(guò)程中確定明晰數(shù)量與產(chǎn)權(quán)歸屬，是盤(pán)活集體建設(shè)用地、完成收益分配的前提，不明晰的產(chǎn)權(quán)將直接導(dǎo)致改革后續(xù)過(guò)程中效率與公平的雙重缺失[20,21]；盤(pán)活是“喚醒”農(nóng)村建設(shè)用地的中心環(huán)節(jié)。受區(qū)位因素影響，各試點(diǎn)地區(qū)盤(pán)活的模式也不盡相同；完成收益分配，增加農(nóng)民收入是農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的目標(biāo)[22]，參與收益分配的主體范圍以及分配方式取決于土地的產(chǎn)權(quán)歸屬以及盤(pán)活模式。

農(nóng)村集體建設(shè)用地試點(diǎn)改革的目標(biāo)是逐步擴(kuò)大試點(diǎn)進(jìn)而推廣至全國(guó)農(nóng)村，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地試點(diǎn)改革的地方經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐做法是否具有推廣性和復(fù)制性，取決于改革條件和改革環(huán)境。然而目前大部分學(xué)者只是針對(duì)某一個(gè)或幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行分析，并且研究對(duì)象大多為改革過(guò)程中的某一方面。因此本文基于全國(guó)范圍內(nèi)的所有試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的改革實(shí)踐，嘗試對(duì)改革過(guò)程中所涉及的土地整理、盤(pán)活以及收益分配進(jìn)行全面分析，剖析改革過(guò)程中存在的共性問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議，以期為全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度深化改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和理論支撐。

農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的經(jīng)驗(yàn)探索

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農(nóng)村集體建設(shè)用地整理

在當(dāng)前的宅基地制度下，宅基地整理的重點(diǎn)在于明晰宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)等權(quán)屬后，村集體根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)違規(guī)占用和村民自愿退出的宅基地重新取得使用權(quán)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)一直為集體所有，實(shí)際使用單位和個(gè)人只是享有使用權(quán)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整理重點(diǎn)在于通過(guò)調(diào)查摸清當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量，并明晰集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)屬。本文分別對(duì)試點(diǎn)地區(qū)宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整理方式進(jìn)行分析。

1. 宅基地的整理方式

(1）摸清底數(shù)，使用權(quán)確權(quán)登記。試點(diǎn)地區(qū)一般通過(guò)宅基地權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量，建立宅基地基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并將調(diào)查信息公示。待集體成員確認(rèn)后，通過(guò)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的核準(zhǔn)登記，為符合條件的集體成員頒發(fā)“房地一體”的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。為建立宅基地基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，試點(diǎn)地區(qū)主要采取兩種方式來(lái)摸清本地區(qū)宅基地底數(shù)：一是委托專(zhuān)業(yè)測(cè)繪隊(duì)伍實(shí)地丈量（如西藏自治區(qū)曲水縣，江西省會(huì)昌縣[23]）；二是利用現(xiàn)代信息技術(shù)測(cè)量（如湖南省瀏陽(yáng)市利用數(shù)字線畫(huà)圖、數(shù)字正射影像圖[24]）。

針對(duì)宅基地辦證程序多、時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，福建省晉江市探索建立不動(dòng)產(chǎn)登記微信公眾號(hào)等確權(quán)登記平臺(tái)，湖南省瀏陽(yáng)市探索“鎮(zhèn)級(jí)審批”，提高審批發(fā)證效率。對(duì)于資格認(rèn)定、權(quán)屬爭(zhēng)議以及其他歷史遺留問(wèn)題等造成無(wú)法確權(quán)發(fā)證的情況，廣東省佛山市南海區(qū)對(duì)宅基地歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化，在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)中只登記符合當(dāng)?shù)匾?guī)定的宅基地和房屋的合法面積，對(duì)有爭(zhēng)議的部分不予登記。

(2）制定宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)，多種形式促使超占宅基地退出。各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，在不超過(guò)本?。ㄊ?、直轄區(qū)）標(biāo)準(zhǔn)的前提下，結(jié)合區(qū)域特征，制定本地區(qū)宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)。人口、自然地貌、區(qū)位等是我國(guó)各省（市、直轄區(qū)）制定宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)的常用指標(biāo)。如湖北省宜城將人均耕地面積作為主要參考因子確定宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)[25]；湖南省瀏陽(yáng)市將城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)內(nèi)、外部宅基地戶均面積標(biāo)準(zhǔn)分別設(shè)定為140平方米和180平方米[24]。超占宅基地指的是“一戶一宅”的超占部分、“一戶多宅”的多宅部分以及非本集體成員占用的宅基地。為促使村民超占的宅基地退出，試點(diǎn)地區(qū)主要采用無(wú)償退出、有償退出、有償使用三種形式。對(duì)于閑置廢棄的畜牧舍、違章建筑等，由村民無(wú)償退出（如江西省余江縣）。

對(duì)于超占的宅基地，試點(diǎn)地區(qū)一般按照本地區(qū)的宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)，以多種形式鼓勵(lì)村民有償退出。如河北省定州市對(duì)“一戶一宅”自愿整宅退出的、超標(biāo)占用部分退出的、“一戶多宅”的多宅部分退出的、非本集體成員自愿退出的四種情形實(shí)行有償退出。寧夏回族自治區(qū)平羅縣探索以地養(yǎng)老模式，通過(guò)退出超占宅基地置換養(yǎng)老服務(wù)。若村民不愿退出，由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織采取多種形式的收費(fèi)模式，探索超占宅基地有償使用。

如湖北省宜城市創(chuàng)新“政府定價(jià)、村定標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”有償使用方式，對(duì)超占部分實(shí)行“分段+調(diào)節(jié)”的階梯式繳費(fèi)模式[26]。安徽省金寨縣探索“50+3”的超占宅基地階梯累進(jìn)收費(fèi)方法，超過(guò)規(guī)定的面積每增加50平方米，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高3元/平方米[27]。探索超占宅基地有償使用的目的并不是為了收費(fèi)，而是通過(guò)這種方式促使村民退出宅基地的超占部分[28]。

(3）鼓勵(lì)閑置宅基地自愿有償退出。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城落戶的村民，在其自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有償退出閑置的宅基地，由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織收回并對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。試點(diǎn)地區(qū)通常采用貨幣補(bǔ)償、宅基地置換、“宅票”管理三種補(bǔ)償形式，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由村集體商議。

江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)統(tǒng)一采取貨幣化方式對(duì)自愿退出宅基地和農(nóng)房的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償[29]；

福建省晉江市大埔村自愿退出宅基地的村民可依照退出面積，以1∶2的比例置換村內(nèi)集中建造的居民區(qū)房屋[30]。

針對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織難以負(fù)擔(dān)退出宅基地所需巨額補(bǔ)償資金的問(wèn)題，江西省余江縣探索“宅票”補(bǔ)償方式及“空間換時(shí)間”的獎(jiǎng)勵(lì)方式，即將村民退出的宅基地面積進(jìn)行登記并簽訂退出協(xié)議，在其或子女將來(lái)申請(qǐng)建造住房時(shí)使用。另外，集體成員自愿退出宅基地15年后，可重新獲得宅基地申請(qǐng)權(quán)[31]。

2. 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的整理方式

(1）清產(chǎn)核資，摸清存量底數(shù)。摸清集體資產(chǎn)的數(shù)量是改革的前提[7]。通過(guò)清產(chǎn)核資，摸清存量底數(shù)，一方面使集體經(jīng)濟(jì)組織成員心中有數(shù)，防止少數(shù)人暗箱操作；另一方面防止外來(lái)資本侵吞集體資產(chǎn)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。為建立集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織遵循“依法取得，符合用地規(guī)劃”的原則，主要采用普查和外業(yè)調(diào)查兩種方式摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)（包括集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)）數(shù)量。貴州省湄潭縣以土地利用總規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的底數(shù)作為核查依據(jù)，通過(guò)普查的形式建立了本區(qū)域詳細(xì)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。廣西北流市以現(xiàn)狀和事實(shí)為依據(jù)，采取底圖制作、外業(yè)調(diào)查、外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)上圖、匯總整理等措施摸清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量[32]。

(2）核定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰資產(chǎn)權(quán)屬。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有分享集體財(cái)產(chǎn)收益的權(quán)利。試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有戶籍標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)三種。黑龍江省安達(dá)市、廣東省佛山市南海區(qū)等90%的試點(diǎn)地區(qū)按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行成員資格認(rèn)定。對(duì)于通過(guò)政策移民、收養(yǎng)關(guān)系等法定渠道取得成員資格的外來(lái)群體，福建省晉江市打破將戶籍作為唯一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以是否在本村實(shí)際生活以及是否履行村民義務(wù)等事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)作為集體成員核定標(biāo)準(zhǔn)。

此外，青海省湟源縣、安徽省金寨縣等試點(diǎn)地區(qū)采用戶籍標(biāo)準(zhǔn)與土地承包關(guān)系等因素相融合的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)核定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的三個(gè)基本要素[34]，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，且集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配以明晰的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)探索農(nóng)民集體股份合作制，以個(gè)人股為主導(dǎo)將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）折股量化，以戶為單位發(fā)放股權(quán)證書(shū)。集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由成員“共同擁有”到“按份共有”，資產(chǎn)權(quán)屬與收益分配機(jī)制得以明晰[35]。

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農(nóng)村集體建設(shè)用地盤(pán)活

2014年關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)指出，農(nóng)戶宅基地實(shí)行自愿有償退出，宅基地轉(zhuǎn)讓僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市1。范圍僅限于存量用地，嚴(yán)控增量，并且入市要符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃、用途管制等條件。各試點(diǎn)地區(qū)在遵循以上規(guī)定的基礎(chǔ)上，探索出了多種形式來(lái)盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地。

1. 宅基地的盤(pán)活方式

宅基地盤(pán)活的對(duì)象有兩種，一種是符合當(dāng)?shù)厥褂妹娣e標(biāo)準(zhǔn)并取得“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的宅基地，另一種是農(nóng)戶多占或閑置但被經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織收回的宅基地。將宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”是試點(diǎn)地區(qū)盤(pán)活宅基地的主要邏輯，即在宅基地所有權(quán)不變的情況下，通過(guò)“放活”宅基地使用權(quán)來(lái)增加集體成員的財(cái)產(chǎn)性收入。

(1）資產(chǎn)變資本，利用“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)抵押貸款。宅基地的使用權(quán)為農(nóng)戶的用益物權(quán)，農(nóng)民的住房為其私有財(cái)產(chǎn)[4]。農(nóng)村住房由于區(qū)位條件所限，一般價(jià)值較低，試點(diǎn)地區(qū)在改革過(guò)程中為農(nóng)戶頒發(fā)“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，將較高價(jià)值的宅基地使用權(quán)作為抵押到銀行辦理貸款，可為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供資金。將宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)進(jìn)行抵押，福建省晉江市農(nóng)戶獲得了宅基地和房屋價(jià)值40%～60%[36]貸款額度，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)利用貸款發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且“兩權(quán)”抵押貸款的利率不超過(guò)5%[37]。

(2）發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，就地盤(pán)活閑置宅基地。關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知指出鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶利用閑置宅基地和閑置住房，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)等新型產(chǎn)業(yè)。一方面，對(duì)于農(nóng)戶不愿意退出的閑置農(nóng)房及其身下的宅基地，試點(diǎn)地區(qū)主要采用“農(nóng)戶+社會(huì)資本”“農(nóng)戶+村集體或合作社”等方式盤(pán)活?！稗r(nóng)戶+社會(huì)資本”指的是農(nóng)戶直接與社會(huì)資本對(duì)接，通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)等方式盤(pán)活閑置農(nóng)房和宅基地。如湖北省宜城市高嵻村農(nóng)戶通過(guò)自營(yíng)、出租村道兩側(cè)閑置農(nóng)房的方式打造美食長(zhǎng)廊。在“農(nóng)戶+村集體或合作社”的盤(pán)活方式中，農(nóng)戶通常先將閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)給村集體或合作社，再由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

另一方面，對(duì)于農(nóng)戶多占和農(nóng)戶自愿退出的宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回后進(jìn)行盤(pán)活。試點(diǎn)地區(qū)主要通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)兩種方式就地盤(pán)活。集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)指的是集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)爭(zhēng)取項(xiàng)目、村民集資、政策扶持等途徑，依托村內(nèi)自然資源條件改造農(nóng)宅，統(tǒng)一對(duì)外經(jīng)營(yíng)。如天津市穿芳峪村集體經(jīng)濟(jì)組織將景點(diǎn)附近的閑置農(nóng)房進(jìn)行整理后成立旅游公司發(fā)展高端精品旅游項(xiàng)目[38]。集體經(jīng)濟(jì)組織委托經(jīng)營(yíng)指的是村集體將閑置農(nóng)房和宅基地組織起來(lái)，統(tǒng)一尋求對(duì)外合作，引入具備先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。如瀏陽(yáng)市田溪村將閑置農(nóng)房集中起來(lái)，利用當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源與旅游公司合作開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游。

(3）將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，異地入市盤(pán)活宅基地。除了靠近城鎮(zhèn)或者具備發(fā)展旅游業(yè)等自然條件優(yōu)越的試點(diǎn)地區(qū)，大部分試點(diǎn)地區(qū)的宅基地很難通過(guò)租賃等方式盤(pán)活。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查資料顯示，能夠發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的村莊只占全國(guó)村莊總數(shù)的4.9%[7]。2019年10月15日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)文倡導(dǎo)各地因地制宜地盤(pán)活閑置宅基地，支持閑置宅基地整治后利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)行盤(pán)活[39]。試點(diǎn)地區(qū)按照規(guī)定，將閑置宅基地拆舊復(fù)墾為耕地，待獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，遵循“占補(bǔ)平衡”的原則，利用“增減掛鉤”政策將村內(nèi)結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)置換到城市地區(qū)。

農(nóng)村宅基地通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增減掛鉤政策異地入市的關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是試點(diǎn)地區(qū)需要修改規(guī)劃將原宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；二是入市的主體必須是村集體或村集體授權(quán)的合作社，農(nóng)戶不能單獨(dú)入市。試點(diǎn)地區(qū)主要有兩種模式進(jìn)行宅基地異地入市盤(pán)活[40]:一是地方政府主導(dǎo)型，即由地方政府統(tǒng)一組織規(guī)劃，在充分保障農(nóng)民安置房的基礎(chǔ)上對(duì)村內(nèi)閑置宅基地進(jìn)行拆舊復(fù)墾。待獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，由當(dāng)?shù)赝恋匦姓芾聿块T(mén)對(duì)村內(nèi)建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一收購(gòu)和調(diào)劑。如河北省定州市創(chuàng)建市級(jí)增減掛鉤指標(biāo)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)村集體將騰退出的閑置宅基地進(jìn)行復(fù)耕，推進(jìn)閑置宅基地異地盤(pán)活，實(shí)現(xiàn)宅基地“節(jié)約集約”利用；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主型。在符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傄?guī)劃的前提下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行宅基地整治，政府對(duì)其進(jìn)行政策引導(dǎo)和監(jiān)督。宅基地整治項(xiàng)目資金由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)村民入股、土地產(chǎn)權(quán)抵押等方式自行籌集，在項(xiàng)目驗(yàn)收合格后可將取得的集體建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)置換到城市地區(qū)。

如天津市薊縣在村民自愿的基礎(chǔ)上，為村民規(guī)劃建設(shè)高質(zhì)量的集中居住區(qū)，同時(shí)將騰退出來(lái)的宅基地統(tǒng)一復(fù)墾，結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)以“地票”形式公開(kāi)在市場(chǎng)進(jìn)行交易[41]。農(nóng)民集體自主型運(yùn)作模式對(duì)運(yùn)作資金要求較高，適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村集體和村民資金實(shí)力雄厚的地區(qū)。

2. 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的盤(pán)活方式

關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的盤(pán)活方式主要有兩類(lèi)：一是將具備入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市，與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益；二是在獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，遵循“占補(bǔ)平衡”的原則對(duì)不具備入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整入市，以獲取增值收益。

(1）探索“同價(jià)”，就地入市盤(pán)活。就地入市是指對(duì)符合規(guī)劃、依法取得、具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需條件且明確在本村直接使用的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市交易。直接入市交易的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌等方式與國(guó)有建設(shè)用地同場(chǎng)同價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。如安徽省金寨縣以熊家河創(chuàng)福發(fā)展公司作為入市主體，將靠近縣城郊區(qū)的19.55畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)金寨縣公共資源交易中心公開(kāi)掛牌成功入市[42]；陜西省西安市高陵區(qū)北樊村以村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社作為入市主體，將閑置的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以就地入市的方式協(xié)議出讓。就地入市盤(pán)活方式通常適用于地理位置較好、分布集中或者是具有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

(2）探索“同價(jià)”，本村內(nèi)部調(diào)整入市盤(pán)活。集中入市，也稱(chēng)調(diào)整就地入市，是指在村莊內(nèi)部對(duì)零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地按計(jì)劃調(diào)整到具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市的方式。如廣西北流市潮塘村將零星、分散的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾、整治后調(diào)整集中到產(chǎn)業(yè)園區(qū)入市。重慶市大足區(qū)東岳村集體經(jīng)濟(jì)組織將原有閑置、零星分布的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾后，調(diào)整集中到區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的景區(qū)公路邊集中入市，作為商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地[43]。調(diào)整入市的盤(pán)活方式主要適用于村內(nèi)單宗面積小、零星分布的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

(3）探索“同權(quán)”，利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款。具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等同權(quán)，具有資產(chǎn)價(jià)值和市場(chǎng)屬性。如北京市大興區(qū)把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的“未來(lái)收益”作為抵押，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)金融產(chǎn)品。甘肅省隴西縣銀行全部開(kāi)展了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市抵押融資業(yè)務(wù)。

(4）利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策2，整治異地入市盤(pán)活。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，在確保建設(shè)用地不增加，耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高、復(fù)墾有保障的前提下，將農(nóng)村內(nèi)零散、閑置的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地拆舊復(fù)墾成耕地，置換出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策實(shí)施的重點(diǎn)是掛鉤的范圍，試點(diǎn)地區(qū)一般以縣為單位。如四川省將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策與扶貧工作相結(jié)合，出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨縣調(diào)節(jié)機(jī)制，優(yōu)先為88個(gè)貧困縣結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)提供流轉(zhuǎn)途徑[44]。

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農(nóng)村集體建設(shè)用地盤(pán)活后的收益分配方式

1. 宅基地盤(pán)活后的收益分配方式

試點(diǎn)地區(qū)宅基地的盤(pán)活方式可以分為就地盤(pán)活和異地盤(pán)活兩類(lèi)。閑置宅基地和房屋就地盤(pán)活后的收益分配方式取決于具體的經(jīng)營(yíng)形式（見(jiàn)表2），異地盤(pán)活的收益分配方式取決于閑置宅基地整治復(fù)墾過(guò)程中的運(yùn)作模式。試點(diǎn)地區(qū)一般通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策異地盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地。在政府主導(dǎo)型的運(yùn)作模式下，由政府或者中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)房進(jìn)行整治復(fù)墾。集體經(jīng)濟(jì)組織支付房屋拆除和宅基地復(fù)墾費(fèi)用，政府部門(mén)則以宅基地基準(zhǔn)地價(jià)為參考給予農(nóng)戶一定的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)由集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶商定，但一般不超出政府規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)。

土地管理部門(mén)將建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)在一定區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行異地盤(pán)活，國(guó)家按收益額收取一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金3，用于提供水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，剩下的收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)持有人之間進(jìn)行二次分配。在村民自主型的運(yùn)作模式下，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織組織策劃閑置宅基地整個(gè)整治過(guò)程，建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓獲得的土地增值收益也是按照事先確定的分配方案在政府、集體、集體成員三方之間進(jìn)行分配，政府和集體收益主要用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

2. 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤(pán)活后的收益分配方式

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤(pán)活后的收益分配涉及國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)組織成員三者的利益。國(guó)家和集體之間收益分配的關(guān)鍵在于如何確定土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例[18]，試點(diǎn)地區(qū)主要采用三種方式確定調(diào)節(jié)金的征收比例（見(jiàn)表3）：一是依據(jù)入市土地的成交價(jià)款。如北京市大興區(qū)確定土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例范圍為土地交易總額的8%～30%[45]。二是依據(jù)入市土地的增值收益。如貴州省湄潭縣人民政府明確按照土地增值收益的20%～25%收取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金[46]。三是依據(jù)出讓環(huán)節(jié)分別采取不同的計(jì)征基數(shù)。如四川省郫縣在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次入市時(shí)，按成交價(jià)的13%～0%征收土地增值收益調(diào)節(jié)金。若土地入市后再次進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，按照土地二次轉(zhuǎn)讓收入的3%再次繳納調(diào)節(jié)金[47]。集體經(jīng)濟(jì)組織成員間收益分配的關(guān)鍵是集體成員傾向于一次性獲得全部收益，還是傾向于獲得持續(xù)性收益。如果集體成員傾向于一次性獲得全部收益，根據(jù)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐，集體經(jīng)濟(jì)組織提取一定比例的發(fā)展金后，按照集體成員擁有的股份以現(xiàn)金方式直接分配。如果集體成員傾向于獲得持續(xù)性收益，一般由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤(pán)活收益進(jìn)行投資，集體成員按照擁有的股份長(zhǎng)期分享投資收益。如浙江省德清縣、廣東省佛山市南海區(qū)將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市收益全部用于投資，集體成員分享投資收益。四川省郫縣將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的20%發(fā)放給集體成員，其余80%用于經(jīng)營(yíng)投入，集體成員分享投資收益[48]。

試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革邏輯

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集體產(chǎn)權(quán)制度改革貫穿始終

對(duì)“集體”進(jìn)行法律認(rèn)定是農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的根本前提[20]。從產(chǎn)權(quán)角度來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)整理、盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地并將盤(pán)活收益進(jìn)行分配按照“集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰→權(quán)益聯(lián)結(jié)緊密→權(quán)益分配合理”的過(guò)程進(jìn)行。首先，試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)確權(quán)頒證明確集體產(chǎn)權(quán)的法律歸屬，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行整理。實(shí)踐證明，集體建設(shè)用地盤(pán)活以及成員權(quán)益分配方式創(chuàng)新，都以集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。其次，試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)整合集體產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地盤(pán)活后的權(quán)益最大化?！凹w”借助公司、合作社等組織形式突破固有的社區(qū)邊界，建立正式、多元的契約關(guān)系，使集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)參與者之間的利益聯(lián)結(jié)更為緊密。最后，集體成員參與權(quán)益分配。對(duì)集體產(chǎn)權(quán)實(shí)施的參與，使集體成員從傳統(tǒng)的生產(chǎn)性努力向現(xiàn)代的分配性努力轉(zhuǎn)變[49]。同時(shí)，集體成員的參與也有利于實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益分配中的效率和公平。

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宅基地制度改革的實(shí)質(zhì)

是探索宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)屬性的平衡

農(nóng)村宅基地制度的改革并不意味著宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)，而是通過(guò)宅基地“三權(quán)”分置，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[50]。居住保障功能是農(nóng)村宅基地制度改革的底線，宅基地財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮也是以滿足居住保障功能為前提而展開(kāi)。在宅基地的整理過(guò)程中，試點(diǎn)地區(qū)對(duì)本集體成員宅基地的超占部分、非本集體成員占據(jù)的宅基地實(shí)行有償使用，自愿退出宅基地的農(nóng)戶可保留宅基地申請(qǐng)權(quán)等原集體成員相關(guān)權(quán)益。由此可見(jiàn)，改革過(guò)程中強(qiáng)調(diào)宅基地取得和享有的身份屬性，只有本集體成員才能依法公平取得和享有宅基地使用權(quán)，堅(jiān)守了宅基地的居住保障功能。在宅基地的盤(pán)活過(guò)程中，試點(diǎn)地區(qū)利用“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)抵押貸款，或通過(guò)出租閑置農(nóng)房及其身下的宅基地發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)、餐飲、工商業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)就地盤(pán)活。這時(shí)宅基地使用權(quán)的身份屬性被限定在宅基地分配層面，而宅基地的實(shí)際利用即可植入市場(chǎng)要素，非本集體農(nóng)戶或城鎮(zhèn)居民所取得的使用宅基地的權(quán)利不再是《物權(quán)法》上所明定的宅基地使用權(quán)，而是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的利用權(quán)（租賃權(quán)）[51]。借助于利用權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)適度放活宅基地市場(chǎng)化目標(biāo)，在保證宅基地居住保障功能的同時(shí)，考慮到限制宅基地流轉(zhuǎn)范圍所導(dǎo)致的不利于發(fā)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值和難以盤(pán)活閑置宅基地的弊端，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)屬性的平衡。

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集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的關(guān)鍵

是調(diào)節(jié)國(guó)家與集體之間的收益平衡

土地增值主要來(lái)源于城市規(guī)劃及社會(huì)投資等因素，入市主體必須承擔(dān)必要的義務(wù)，目前這是以政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式進(jìn)行的。在試點(diǎn)地區(qū)的改革過(guò)程中，地區(qū)間集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在著嚴(yán)重的“數(shù)量失衡”和“價(jià)值失衡”。我國(guó)大部分試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在單宗面積小、零星分布的問(wèn)題，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益尚且處于較低水平。如成都市郫都區(qū)白玉村，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后獲得的出讓金在去掉政府調(diào)節(jié)金、安置成本等各項(xiàng)成本之后出現(xiàn)收不抵支的情況。相比之下，東南沿海省份的試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積大、價(jià)值高，入市收益往往更高。然而隨著土地收益的增大，農(nóng)民地權(quán)意識(shí)逐步強(qiáng)化，政府難以順利收取土地調(diào)節(jié)金。如廣東省南海區(qū)，隨著農(nóng)民地權(quán)意識(shí)的個(gè)人化，政府只能對(duì)集體收益征收不超過(guò)15%的土地收益調(diào)節(jié)金。土地增值收益調(diào)節(jié)金主要是承擔(dān)國(guó)家和集體之間收益平衡的任務(wù)，是政府為降低改革不確定性干預(yù)再分配的一種政策工具。政府要盡可能地立足于增加集體和農(nóng)民收入的改革目標(biāo)，根據(jù)入市土地的具體情況靈活調(diào)整調(diào)節(jié)金的征收比例平衡自身與農(nóng)民集體之間的收益平衡。

深化農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的政策啟示

喚醒宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這兩塊沉睡資產(chǎn)，可為廣大農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供資金保障。從2015試點(diǎn)地區(qū)正式啟動(dòng)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)至今，33個(gè)改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）結(jié)合各地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展所處階段，因地制宜地探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的范圍界定方式、存量盤(pán)查方式、盤(pán)活方式和收益分配機(jī)制。隨著改革的不斷深入，集體產(chǎn)權(quán)不明晰，宅基地的市場(chǎng)價(jià)值因其保障功能而難以發(fā)掘，集體收益分配機(jī)制不可持續(xù)等問(wèn)題逐漸出現(xiàn)，這需要進(jìn)一步深化改革，從而確保真正形成一批可復(fù)制、可推廣的制度成果。

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創(chuàng)新農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式，

推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革

首先，培育農(nóng)民“集體”。在法律和制度層面賦予“集體”特殊法人身份，培育能夠提升集體效益、代表集體成員權(quán)益、維護(hù)集體合法利益的農(nóng)民“集體”。其次，改善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)施環(huán)境。在改革深化過(guò)程中，適度放寬地方性政策，讓集體成員在物質(zhì)利益和民主權(quán)利兩個(gè)方面都感受到實(shí)實(shí)在在的獲得感。最后，引導(dǎo)多元主體參與。根據(jù)資源特征、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)實(shí)施要求，引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式創(chuàng)新的多元主體有序介入，鼓勵(lì)社會(huì)資本與集體經(jīng)濟(jì)的合作，不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

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在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下提高宅基地資源利用效率

在宅基地制度改革過(guò)程中，要堅(jiān)持宅基地的集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶的宅基地使用資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。一是要充分考慮宅基地的特殊功能。鄉(xiāng)村農(nóng)家院落是鄉(xiāng)村文化的重要載體，既具有生產(chǎn)價(jià)值，又具有生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，宅基地是農(nóng)村社會(huì)的重要結(jié)構(gòu)要素[52]。二是要將宅基地各項(xiàng)權(quán)能落到實(shí)處。宅基地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民集體成員資格權(quán)的體現(xiàn)，任何本集體的成員都有權(quán)申請(qǐng)并獲得宅基地，保證戶有所居。三是要在符合土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格土地用途管制的前提下逐漸放活宅基地使用權(quán)。要突破宅基地使用權(quán)僅限于保障村民居住需要的規(guī)定，對(duì)外來(lái)資本有序開(kāi)放，在符合土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格土地用途管制的前提下允許宅基地使用權(quán)交易打破戶籍、城鄉(xiāng)區(qū)域限制，實(shí)現(xiàn)自由市場(chǎng)交易。

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因地制宜建立差異化調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)

集體土地入市的核心問(wèn)題就是土地增值收益在相關(guān)利益者之間的分配。面對(duì)現(xiàn)階段不同地區(qū)集體建設(shè)用地存量失衡的問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)制訂差異化的土地增值收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)二次分配盡量平衡不同地區(qū)的受益程度。綜合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市單價(jià)、總量等指標(biāo)制定不同的調(diào)節(jié)金征收比例，如對(duì)入市土地總量大、單價(jià)高的集體征收更高比例的調(diào)節(jié)金，用以支持區(qū)域內(nèi)其他集體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生福利項(xiàng)目等。在實(shí)踐過(guò)程中，調(diào)節(jié)金的征收比例還應(yīng)參考所在地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的成本，入市單價(jià)高的地區(qū)往往面臨著更高的村民住房安置等成本，政府應(yīng)在入市收益最終確定之后再進(jìn)行本區(qū)域內(nèi)的收益平衡調(diào)整。