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國土空間規(guī)劃未來幾何？

時間：2019-08-02 瀏覽量： 分享到：

去年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，這是一次具有里程碑意義的機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)方案，重新組建的自然資源部將原國土資源部等部委的規(guī)劃職能整合到一起，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)，這就意味著未來“陸海空一體”，“空間規(guī)劃”迎來歷史性的重要一刻。

回溯我國空間規(guī)劃發(fā)展歷程，先后經(jīng)歷了從浙江、上海等地力推的“兩規(guī)合一”，到2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的“三規(guī)合一”，到2014年國家發(fā)展和改革委員會等四部委開展的“多規(guī)合一”，再到2017年四部委推行的“空間規(guī)劃”等階段。新形勢下的空間規(guī)劃體系，融合各部門之間的職能要素，以此規(guī)避原先“政出多門”“九龍治水”等不合理現(xiàn)象。

空間規(guī)劃就像一張“白紙”，在體系調(diào)整、治理創(chuàng)新、行業(yè)與學(xué)科轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域尚未清晰明朗，需要規(guī)劃學(xué)者用科學(xué)理性的設(shè)計理念去描繪填補(bǔ)。

一張“白紙”上展開藍(lán)圖

所謂“多規(guī)合一”，就是將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域上。而在此之前，各部門之間體系龐雜，缺乏溝通，經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)相抵觸、內(nèi)容相矛盾的現(xiàn)象。

為解決這些問題，國家發(fā)展和改革委員會等四部委曾在2014年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，選擇28個市縣，分別指導(dǎo)試點(diǎn)，但效果不甚理想，主要是各部委仍以各自負(fù)責(zé)的職能為主，現(xiàn)行的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和流程均無法統(tǒng)一。

在此背景下，2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》。方案要求在海南等地試點(diǎn)基礎(chǔ)上，將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州7個省份納入省級空間規(guī)劃試點(diǎn)范圍，推進(jìn)省域范圍的“多規(guī)合一”改革。此外，還明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。

海南開展“多規(guī)合一”改革，要率先啃下規(guī)劃“各自為政”這塊硬骨頭，把省級各部門規(guī)劃落實(shí)到一張無縫對接的藍(lán)圖上。

從2014年開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，到2017年布局省級空間規(guī)劃試點(diǎn)，規(guī)劃術(shù)語的發(fā)展變遷似乎從側(cè)面說明，“多規(guī)合一”的目標(biāo)已經(jīng)由過去的“統(tǒng)一的規(guī)劃體系”變?yōu)椤敖y(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”。這既明確“多規(guī)合一”的對象是空間規(guī)劃，也明確“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的關(guān)系，即推進(jìn)“多規(guī)合一”是手段和過程，而編制空間規(guī)劃、構(gòu)建空間規(guī)劃體系是目標(biāo)。

中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授劉小平認(rèn)為：“空間規(guī)劃是最基本的規(guī)劃，要給所有的規(guī)劃限定一個帽子。以往各種規(guī)劃，如土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等存在‘打架’現(xiàn)象，產(chǎn)生較多沖突矛盾，導(dǎo)致有些用地得不到合理利用和及時審批，現(xiàn)在通過制定空間規(guī)劃作為基底，有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃間的上下聯(lián)通?！?/span>

將“多規(guī)合一”的思路延續(xù)下來，國務(wù)院組建自然資源部，其目的同樣也是為了解決空間規(guī)劃重疊問題。“一張藍(lán)圖干到底”，自然資源部的重要職責(zé)正是給出這張藍(lán)圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能夠開發(fā)，哪些地方需要保護(hù)。自然資源部部長陸昊上任伊始，曾選擇雄安新區(qū)和海南作為調(diào)研對象，原因是這兩個地方在構(gòu)建空間規(guī)劃體系上下了很多氣力。

雄安新區(qū)作為一張白紙上建設(shè)的新城，在空間規(guī)劃方面具有天然的優(yōu)勢。雄安借鑒了國際經(jīng)驗(yàn)，著手探索“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制，打造城市建設(shè)的典范。2017年5月，原國土資源部就已經(jīng)將雄安作為國土資源管理改革試點(diǎn)和創(chuàng)新政策的先行試點(diǎn)區(qū)，重點(diǎn)從保障用地需求、土地供應(yīng)政策、城市地質(zhì)調(diào)查、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和土地稅費(fèi)相關(guān)政策等方面給予支持。

海南則是全國第一個開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)的省份。海南敢于創(chuàng)新、勇于突破，形成了可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組因此評價它“在推動形成全省統(tǒng)一空間規(guī)劃體系上邁出了步子，探索出了經(jīng)驗(yàn)”。

國土空間規(guī)劃與治理創(chuàng)新

國土空間規(guī)劃一旦發(fā)生變革，就如同一粒石子投入水里，泛起陣陣漣漪。其輻射影響既包括城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的職能切割，也包括不同層級政府的事權(quán)重構(gòu)。 去年10月，“中國城市規(guī)劃學(xué)會城鄉(xiāng)治理與政策研究學(xué)術(shù)委員會2018年學(xué)術(shù)年會暨工作會議”在武漢召開。面對未知的行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，規(guī)劃學(xué)者圍繞“國土空間規(guī)劃與治理創(chuàng)新”這一主題，積極謀劃探討未來會發(fā)生哪些變革調(diào)整。

國土資源經(jīng)濟(jì)研究院高級工程師張維宸認(rèn)為：“國土空間規(guī)劃并不是采用‘拼湊模式’將所有規(guī)劃簡單地進(jìn)行合并，而是將經(jīng)濟(jì)、社會、土地、環(huán)境、水資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、綜合交通社會事業(yè)等各類規(guī)劃進(jìn)行恰當(dāng)銜接，確保任務(wù)目標(biāo)、保護(hù)性空間、開發(fā)方案、項(xiàng)目設(shè)置、城鄉(xiāng)布局等重要空間參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，以實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化布局和資源有效配置。”

新組建的自然資源部將原國土資源部等部委的規(guī)劃職能整合到一起，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)。

辯證地來看，推進(jìn)國土空間規(guī)劃，既是國家的戰(zhàn)略要求，也是地方的發(fā)展需求。目前我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入下半程，城市發(fā)展面臨從量的“擴(kuò)張”到質(zhì)的“提升”，城市規(guī)劃的主戰(zhàn)場從“增量”向“存量”轉(zhuǎn)變，面對的利益主體日益多元和復(fù)雜化，規(guī)劃的思想、理念、主要對象、技術(shù)方法等發(fā)生相應(yīng)變化，行業(yè)和學(xué)科發(fā)展也需要順勢而為。

在華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授劉玉亭看來，“規(guī)劃”和“治理”本身是個大概念，涉及很多行業(yè)和學(xué)科，相互之間也不斷交叉、融合，有時甚至處于博弈與權(quán)衡之中。在此階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域要重視凝練學(xué)科內(nèi)核，聚焦不同尺度的空間和場所，同時也要適度拓展學(xué)科的知識領(lǐng)域，比如土地、管理等，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的方法、技能和手段。

從實(shí)踐上來看，無論是“規(guī)劃”還是“治理”，都應(yīng)厘清主體，明確“對象”，清晰“過程與機(jī)制”。就主體而言，當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革，還只是政府內(nèi)部的調(diào)整和整合，是在試圖解決長期存在的“條塊分割”問題，未來應(yīng)明確政府、市場、社會三元主體之間的機(jī)制及其互動關(guān)系，重視市場力量的效能發(fā)揮以及社會維度的動能培育。

“國家行政體系的調(diào)整和城鄉(xiāng)規(guī)劃職能的調(diào)整是兩個層面的事情?！敝猩酱髮W(xué)地理與規(guī)劃學(xué)院教授劉云剛表示?！皣倚姓w系調(diào)整后，國土空間規(guī)劃的變革對于地方規(guī)劃界存在影響，比如編制總體規(guī)劃的狀況發(fā)生轉(zhuǎn)變和調(diào)整，會影響規(guī)劃院的業(yè)務(wù)發(fā)展。對此，各地應(yīng)采取主動方式，充分發(fā)揮包容并蓄的特點(diǎn)，主動學(xué)習(xí)相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識，保持學(xué)習(xí)的好奇心，不斷汲取其他學(xué)科的優(yōu)勢與長處，以應(yīng)對變革帶來的挑戰(zhàn)。”

行業(yè)變革引發(fā)學(xué)者深思

面對空間規(guī)劃體系調(diào)整，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張京祥認(rèn)為，“從深層次來看，這一舉措將觸及國家—地方治理體系的重構(gòu)”。此次自然資源部的職能調(diào)整雖基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的空間規(guī)劃，卻給成熟的城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)帶來了巨大挑戰(zhàn)。

學(xué)科、行業(yè)、行政職能三者之間關(guān)系緊密且相互獨(dú)立，雖然行政部門的重構(gòu)會給城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)、知識體系帶來巨大影響，但仍應(yīng)堅持規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展思想，不盲從，不盲動。

面對行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，如何將經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)規(guī)劃納入自然資源管理范疇；城鄉(xiāng)規(guī)劃原有的成熟編制體系、實(shí)施體系、理論方法等，應(yīng)當(dāng)如何被合理地組織進(jìn)國土空間規(guī)劃體系；國土空間規(guī)劃體系如何分層、分級；它與各級政府的交叉關(guān)系如何對應(yīng)；規(guī)劃管理與建設(shè)管理的分界線在哪里；如何銜接規(guī)劃與建設(shè)之間造成的割裂等。這一系列如同多米諾骨牌的連鎖效應(yīng)，都值得我們深入思考。

長安大學(xué)建筑學(xué)院副院長、教授武聯(lián)表示：“國土空間規(guī)劃是基于當(dāng)前保護(hù)與發(fā)展的矛盾提出的，核心是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)是國土空間資源統(tǒng)籌系統(tǒng)中的重要因子之一，它的發(fā)展建設(shè)應(yīng)置于空間資源體系中，與其他要素統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)共生。為此，應(yīng)轉(zhuǎn)變視角在更大的背景下去看待這一變革?！?/span>

“自然資源部的建立從本質(zhì)上來看是國土空間資源管控權(quán)力分配的政治博弈，是國家自上而下的管制與地方彈性發(fā)展之間的權(quán)力重構(gòu)。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的層級體系較為成熟，而國土空間規(guī)劃體系的層級體系應(yīng)如何建構(gòu)、國土空間規(guī)劃中涉及城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的哪些屬性、不同尺度下的空間規(guī)劃編制內(nèi)容與方法如何調(diào)整等問題仍需進(jìn)一步明確?！敝袊嗣翊髮W(xué)城市規(guī)劃與管理系教授秦波建言道。

而在規(guī)劃學(xué)科人才培養(yǎng)方面，各院校應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)科交流，保持多元化格局，同時也應(yīng)加強(qiáng)與土地規(guī)劃等專業(yè)的合作。規(guī)劃學(xué)科的內(nèi)核并不會隨行政體系的調(diào)整發(fā)生根本性變化，設(shè)計能力依然是規(guī)劃行業(yè)不可取代的核心競爭力。

而在培養(yǎng)設(shè)計能力之外，也應(yīng)拓展公共管理與城市政策等內(nèi)容的教學(xué)，從而提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，更好地應(yīng)對當(dāng)下空間治理體系的重構(gòu)。

“城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科培養(yǎng)的人才是可以向多個領(lǐng)域與行業(yè)持續(xù)性輸送，并形成學(xué)科良性循環(huán)的?！眲⒃苿傉f。規(guī)劃行業(yè)需要與時俱進(jìn)的變革，應(yīng)該更多地從自上而下的規(guī)劃向自下而上、協(xié)商性的規(guī)劃進(jìn)行轉(zhuǎn)變，同時也要對跨學(xué)科知識學(xué)會融會貫通，要相信規(guī)劃學(xué)科的存在將更好地凝練行業(yè)知識體系，支撐行業(yè)向前發(fā)展?！拔覀儜?yīng)有足夠的信心，秉承‘以不變應(yīng)萬變’的從容心態(tài)應(yīng)對當(dāng)前的行政體系改革，并適應(yīng)新的規(guī)劃體系變革?！?/span>