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國(guó)土空間規(guī)劃如何劃定”三區(qū)三線”

時(shí)間：2019-07-30

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“三區(qū)三線”：是根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對(duì)應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線。

“三區(qū)”（三類空間）

城鎮(zhèn)空間：以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)、生活為主體功能的國(guó)土空間，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間以及部分鄉(xiāng)級(jí)政府駐地的開(kāi)發(fā)建設(shè)空間。

農(nóng)業(yè)空間：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國(guó)土空間，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及村莊等農(nóng)村生活用地。

生態(tài)空間：具有自然屬性的，以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等。

“三線”（三條控制線）

生態(tài)保護(hù)紅線：是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要的生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線。

永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線：是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依法確定的不得占用、不得開(kāi)發(fā)、需要永久性保護(hù)的耕地空間邊界。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界：在一定時(shí)期內(nèi)，可以進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)和集中建設(shè)的地域空間邊界，包括城鎮(zhèn)現(xiàn)狀建成區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)，以及因城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。

01、三類空間是如何劃定的？

三類空間，既不像兩條保護(hù)紅線那樣，是國(guó)土空間資源保護(hù)的核心區(qū)域，又不像城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界那樣，是承載開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。

三類空間劃定的主要方法是以“雙評(píng)價(jià)“（什么是國(guó)土空間規(guī)劃的”雙評(píng)價(jià)”？）指向?yàn)楹诵闹蔚模⒁獾氖?，“雙評(píng)價(jià)”的預(yù)判結(jié)果，一定要精細(xì)的與區(qū)域管控邊界、管控強(qiáng)度內(nèi)容進(jìn)行比對(duì)，查缺補(bǔ)漏，互相補(bǔ)充與完善。

這樣才能結(jié)合地方特點(diǎn)以及空間發(fā)展戰(zhàn)略，形成協(xié)調(diào)一致的三類空間劃定和“三線”為核心的剛性控制線。

因此，在三類空間劃定中，須要根據(jù)各地區(qū)保護(hù)重點(diǎn)和發(fā)展側(cè)重，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化設(shè)定，要形成更加符合地方實(shí)際的三類空間。

02、三條控制線劃定的依據(jù)是什么？

生態(tài)保護(hù)紅線：各地依據(jù)2017年環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》的要求劃定，核心是對(duì)國(guó)土空間開(kāi)展生態(tài)功能重要性和生態(tài)敏感性評(píng)估。將生態(tài)極重要和生態(tài)極敏感區(qū)域與國(guó)家級(jí)和省級(jí)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行校驗(yàn)，形成生態(tài)保護(hù)紅線。

永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線：由國(guó)土資源主管部門劃定，從2014年《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》到2018年《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》兩項(xiàng)通知發(fā)布，全國(guó)各地已基本完成永久基本農(nóng)田劃定工作。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界：是由國(guó)土資源主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門共同劃定。2014年住建部、國(guó)土資源部聯(lián)合部署14個(gè)城市，開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定試點(diǎn)，各地根據(jù)自身?xiàng)l件編制劃定方法，四川省編制了《城市開(kāi)發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》，福建省出臺(tái)《城市開(kāi)發(fā)邊界劃定和管理技術(shù)要點(diǎn)》，作為地方性的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定技術(shù)規(guī)定，但全國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一明確的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定導(dǎo)則。

03、為什么說(shuō) “三區(qū)三線” 劃定是資源管控思維？

“三區(qū)三線”是自上而下剛性傳導(dǎo)、統(tǒng)一管控的核心政策工具，是基于空間規(guī)劃體系構(gòu)建的資源管控思維。

新“三區(qū)三線”劃定，要服務(wù)于全域全類型用途管控，管制的核心要由耕地資源單要素保護(hù)，向山、水、林、田、湖、草全要素保護(hù)轉(zhuǎn)變。

其中，“三線”是統(tǒng)一實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要基礎(chǔ)，橫向上，規(guī)定了各類專項(xiàng)規(guī)劃的底線，縱向上，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃逐級(jí)落實(shí)傳導(dǎo)，將“三線”納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，其實(shí)施、修改、審批程序?qū)⒓{入國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理。

“剛性管控”是規(guī)劃的實(shí)施管控與傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)應(yīng)的是職能部門職權(quán)。

隨著自然資源部整合多部委的規(guī)劃職能，行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，“三線”將由現(xiàn)行多個(gè)部門各自劃定，轉(zhuǎn)向由自然資源部統(tǒng)一劃定、管控。

04、"區(qū)"和"線"的區(qū)別在哪里？

“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”則側(cè)重邊界的剛性管控。

在空間關(guān)系上，“三區(qū)”各自包含“三線”。

"線"比"區(qū)"具有更強(qiáng)的管控剛性，"區(qū)"可以作為管控"線"調(diào)整幅度的制度設(shè)計(jì)，可以使"線"有調(diào)整的彈性，又使"線"的調(diào)整可控有序。

05、“三線”管控要點(diǎn)是什么？

生態(tài)紅線是最難管控的線，是需要通過(guò)立法、精細(xì)化管治，與管理事權(quán)機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的控制線來(lái)進(jìn)行管控。

永久基本農(nóng)田是管控最成熟的線，需要協(xié)調(diào)因編制時(shí)效不同而產(chǎn)生的矛盾。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是最需要管理的線，管控的核心在于規(guī)模的確定和線內(nèi)、線外的差異化的政策制定。

“三線”中的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的劃定，更要基于“現(xiàn)狀”保護(hù)的要求，而城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界更側(cè)重未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展訴求的預(yù)控。

06、“三區(qū)三線”劃定形成哪些共識(shí)？

一是，充分利用“多規(guī)合一”成果，統(tǒng)籌劃定。

二是，以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，明確“三線”的規(guī)模、布局、管理，突出底線約束。

三是，自上而下（上級(jí)向市縣下達(dá)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)用地等指標(biāo)及要求）與自下而上（考慮地方資源環(huán)境承載能力和發(fā)展訴求，分解落實(shí)指標(biāo)要求）相結(jié)合的方式劃定。

四是，“三線”劃定既要嚴(yán)格管控，還要兼顧剛性和彈性。

五是，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界需實(shí)施差別化管理。

07、“三區(qū)三線”劃定存在哪些困惑？

一是，探索階段，缺乏統(tǒng)一的劃定方法和管制措施，一些劃定不符合實(shí)際。比如耕地、廠礦、村莊等生產(chǎn)生活空間，被劃入自然保護(hù)地；還比如對(duì)生態(tài)空間的界定，各省界定的內(nèi)容不一致，等等。

二是，資源調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突，“三線”劃定在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)規(guī)范、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)體系和圖紙精度等方面也不一致，協(xié)調(diào)性不夠，存在交叉重疊。

三是，“三線”管制規(guī)則尚不明確，導(dǎo)致“劃管脫節(jié)”。

四是，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制和引導(dǎo)的對(duì)象，具有很多的復(fù)雜性和不確定性，在劃定方法和管控手段方面還存在一定爭(zhēng)議和困惑。

五是，三條控制線存在矛盾的，需要協(xié)調(diào)邊界沖突。

所以，現(xiàn)階段，就如何劃定”三區(qū)三線”，還是需要在空間規(guī)劃體系不同層次的傳導(dǎo)機(jī)制、管控手段上，開(kāi)展更深層次的研究，以增強(qiáng)不同層面落實(shí)規(guī)劃編制的政策性和可實(shí)施性。

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